지방분권에 관한 비교헌법적 분석

고문현 한국토지공법학회 2010 토지공법연구 Vol.51 No.-

The notion of local self-government has been historically and empirically formulated according to situation of each country. Therefore, each country provides constitutional article for local self-government in a different way. This essay aims to find a way to constitutional revision by comparative constitutional analysis of 11 major countries on local decentralization. To this aim, this essay covers meaning of local decentralization in chapter 2, and then analyzes constitutional article on local decentralization of 11 major countries in chapter 3. As a result, Korea is the very last country in that Korea provides only two articles for local self-government in Korean constitution. Into the bargain, the Korean constitutional text of the local self-government-related articles is too simple and abstract. Accordingly, they provide few directions for lawmaker. And the local self-government-related articles delegate to law too much. As a result, the legislature has too much discretion. Some implications for constitutional revision in order to strengthen local self-government and decentralization are presented in chapter 4 of this essay. First, it is necessary to make it clear that ideology of local decentralization and balanced national development shall be provided in the Preamble to the Constitution. Second, it is also necessary to make it clear that local decentralization as ideology of nation shall be provided in the General Article to the Constitution. Third, it is also necessary to make it clear that the principle of subsidiarity and one's own responsibility shall be provided in the power of local self-government. Fourth, kinds of local self-government shall be fixed in the text of constitution in order to avoid over-delegation to law. And Jeju Special Self-Governing Province as exceptional case shall be fixed in the text of constitution. Fifth, basic composition and operation of local self-government shall be determined by local ordinance, as far as it is not against law of the state. Sixth, the high power of financial autonomy shall be constitutionally guaranteed for the local self-government. Seventh, the power of filing a complaint with the court shall be constitutionally guaranteed for the local self-government. Eighth, the representativeness of local residents shall be secured as the source of legitimacy for the power of local self-government. Ninth, the guaranteeing of participation of residents shall be prescribed in the constitution. In short, constitutional guarantee for the local self-government is not sufficient comparing to that of advanced countries in local self-government such as French, Germany and Spain. It is high time that we should prepare for Constitutional revision to strengthen local self-government and decentralization. 지방자치의 관념은 역사적․경험적으로 형성된 것으로서 각국의 정치적 전통이나 국가사상에 따라 다르게 나타나고 헌법상 지방자치의 보장규정도 나라마다 동일하지 않다. 본 논문은 지방분권에 관한 주요 국가의 헌법을 비교․분석함으로써 지방분권과 관련된 우리나라 헌법개정의 방향을 모색한 것이다. 본 논문은 이를 위하여 제2장에서 지방분권의 의의를 살펴보고, 제3장에서 세계 주요 각국 지방자치관련 헌법 조항을 측정 지표에 따라 점수를 부여하여 분석한 한 결과 우리나라 헌법이 11개국 중 최하위로서 첫째 현행 헌법이 전문과 부칙을 제외한 조항 수가 130개인데 이 중에서 지방자치와 직접 관련된 규정이 제117조와 제118조 2개에 불과할 정도로 지방자치 관련 조항 자체가 빈약하여 비교 헌법적으로는 물론 지방자치의 헌법적 보장의 현대적 의미에 비추어 볼 때, 지방자치권의 내용과 범위를 밝혀내기에는 지나치게 단순하며 추상적이고, 둘째, 비교 대상 국가들에 비해 법률에 위임한 규정이 많아 지방자치 보호기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 특징을 발견하였다. 제4장에서 지방분권을 강화하는 방향으로의 헌법개정을 위한 시사점을 알아보았다. 즉, 첫째, 헌법 전문(前文)에 국가경영의 기본 방향이라 할 수 있는 지방분권의 이념과 국토균형발전을 명확하게 천명할 필요가 있으며, 둘째, 총강부분에 제1조 제3항을 신설하여 국가이념으로서 지방분권을 규정하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 셋째, 지방자치단체의 사무권한에 있어 보충성의 원칙 및 자기책임성의 보장 등의 원칙을 명문화하는 것이 필요하다. 넷째, 지방자치단체의 종류를 법률에 위임하지 아니하고 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시하여 지방행정체제에 관한 중층제․단층제 논란이 심화될 소지를 불식시키고 정당성과 영속성을 확보하는 것이 필요하다. 또한 지방자치단체의 종류를 명시함으로써 현재 여러 분야에서 법률로써 예외적 적용을 받는 제주특별자치도의 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 다섯째, 지방자치단체의 기본적 구성과 운영에 관한 기본조례를 각 지방자치단체가 제정할 수 있는 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 여섯째, 지방자치단체의 재정고권의 보장을 단순히 입법정책적 차원의 문제로 넘기기 보다는 헌법에서 명시적으로 보장하고, 이를 실질적으로 보장하기 위한 과세자주권을 규정하는 것이 필요하다. 일곱째, 지방자치의 헌법적 보장의 실효성 제고를 위해서는 지방자치단체의 법적 지위 보장을 위한 제소권을 부여할 필요가 있다. 여덟째, 지방자치의 본질적 특성으로서의 민주적 정당성을 충분히 확보하기 위해서는 지방의회의 구성 과정에서 주민대표성을 담보할 수 있어야 한다. 아홉째, 국가의 주민참여 보장의무를 헌법에 두면서, 구체적인 주민참여의 수단과 방법은 지방자치법 등 법률로 규정할 필요가 있다.

한국 지방자치제도의 현황과 발전방향: 자치입법권을 중심으로

김희곤(Hee Gon Kim) 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.2

우리 헌법상 지방자치에 대한 규정은 상해 임시정부 헌법인 1940년 10월 9일의 임시약헌(臨時約憲)에 까지 거슬러 갈 수 있고, 그 결과 1948년 제헌헌법에도 자연스럽게 지방자치에 대한 장을 따로 두어 지방자치에 대하여 헌법적으로 보장하게 된다. 그렇지만 지방자치의 실시는 1950년대에 잠깐 시행되다가 1961년 군사정변(쿠데타) 이후 중단된 후, 30년 만인 1991년에 부활되어 시행됨으로써 이제 본격 시행된 지도 거의 30년에 이르고 있다. 그 동안 우리나라의 지방자치제도는 많은 발전을 하였고, 자치입법권 분야에서도 상당한 성과를 거두었다고 생각된다. 예컨대 우선 김대중 정부 시기인 1999년 이래 상당한 수의 사무가 자치사무로 전환되어 오고 있고, 지방자치단체의 조례제정건수도 1995년 30,358건 이던 것이 2017년에는 75,708건으로 3.5배 증가하였다. 또한 지방의회의원의 조례발의 비중을 보면, 광역자치단체인 시·도의회의 경우에는 2007년 29.8%이던 것이 2017년에는 59.8%로 증가하였으며, 특히 제정조례안의 의원발의 비중은 50.7%(광역의원 83.1%, 기초의원 44.7%), 개정조례안의 광역의원발의 비중은 52.1%로 상당히 양호한 편이라고 할 수 있다. 또한 자치입법에의 주민이나 지방자치단체의의 참여면에 있어서도 주민조례제정개폐청구제도, 지방자치단체의 장 등의 협의체나 그 전체 연합체에게 인정되는 국회에의 서면의견 제출권, 지방분권법상 자치분권위원회에 인정되는 중앙행정기관의 장에게의 법령에 대한 의견 제출권 등 상당한 보완이 이루어졌다. 그렇지만 앞으로 더욱 개선하여야 할 점도 적지 않다고 생각된다. 문제점으로 지적될 수 있는 것은 첫째, 자치입법인 조례의 규율 대상이 주민복리사무 등에 한정되어 협소한 점, 둘째, 상위법령의 입법시 자치입법을 위한 충분한 규율여지를 주고 있지 않는 점, 셋째, 지방자치단체의 자치입법능력의 부족, 넷째, 국가 위정자 즉, 중앙행정기관 담당자의 자치의식(자치분권 사고)의 결여 등인바, 이를 위해서는 다음과 같은 개선책이 요구된다고 할 것이다. 첫째, 자치입법 규율대상의 확대, 둘째, 자치입법사항에 대한 법률유보의 최소화, 셋째, 상위법령에서 위임시 자치입법에의 폭넓은 위임, 넷째, 지방자치단체의 자치입법능력 제고, 다섯째, 자치권침해에 대한 실효성 있는 구제수단 마련(자치단체 헌법소원 등) 등이다. 이와 관련하여 최근에 연방제 수준의 지방분권을 지향하던 헌법개정이 사실상 무산된 후, 관련 법령의 개정을 통해 개헌 수준에 맞먹는 지방분권의 달성을 목표로 한 정부의 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되었는바, 아주 만족할 만한 수준은 아니지만, 획기적인 내용도 상당히 담겨있는바, 순조로운 입법절차의 진행을 통해 우리나라 지방자치제도의 한 단계 큰 도약을 기대해 본다. The Constitution of Sanghai Korean transitional Government in 1940. 10. 9 had a clause of Local self-government(Art. 36). Later had the Korean Constitution a chapter of Local-self government since 1948. Art. 117 of present Korean Constitution guarantees the Local-self government as a legal institution not a inherent right. Our Local-self government was executed since 1952, but it was interrupted in 1961. Later was remended Local-self government law in agreement of the Government party and the Opposition party in 1988 and the Local-self government was revived and has been executed for almost 30 years since 1991, Korean Local-self government system has been considerably improved(developed) in several aspects and had achieved a eye-opening progress in a Local self-rulemaking aspects. For example, the number of bylaws of Local-self governments has been increased from 30,358(Year in 1995) to 75,708(year in 2017). Several new mittels for resident’s participaion in Local-self rulemaking has been introduced and supplemented for example, resident’s right of reqest for making of bylaw etc. This study suggests a few solutions to remend in a Local self-rulemaking aspects. For example, enlargement of object of Local self-rulemaking, reduction of legal reservation, widening of delegation to bylaws, improvement of capacity of Local self-rulemaking in Local self-government, guarantee of remedy against infringement by Central government in the right of Local self-government etc. In 2019.3.29. had Korean Central government submitted a revised bill of Local self-government law to National Assembly. There are a pretty epocal contents though it is not enough. I expect a further development of Local self-government by the revised bill of Local self-government law.

지방자치행정에 대한 국가감독의 원칙과 과제 : 지방자치 시행 30년 평가를 기초로

김희곤(Kim, Hee-Gon) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.1

우리 헌법상 지방자치제도는 제헌헌법부터 도입되었으나, 실제 시행은 1950년대 처음으로 시행되다 1961년 중단된 후 30년만인 1991년 부활되어 재시행하게 된지 만 30년이 되었다. 그동안 우리나라의 지방자치제도는 외면적으로 볼 때도 자치입법 분야를 보면, 지방자치제도가 본격적으로 시행되기 시작한 1995년에 비하여 제정된 조례건수가 3배에 이르고 있고, 지방자치단체의 구성원이자 주권자인 주민의 권리인 조례제정·개폐청구제도, 주민감사청구 및 주민소송제도, 주민소환제도, 주민투표제도 등도 도입되어 운영되고 있다. 지방자치단체의 사무면에서도 김대중 정부 이래 국가(중앙부처) 사무가 꾸준히 지방자치단체에 이전되어 왔다. 또한 2018년 헌법개정이 무산된 후 법률개정을 통해 실질적인 헌법개정 효과를 도출하려는 목표하에 추진되어 온 지방자치법 전부 개정안이 2021년 1월 12일 공포되어, 2022년 1월 시행을 앞두고 있으며, 전부개정 지방자치법에서는 민선지방자치 출범 이후 변화된 지방행정환경을 반영하여 새로운 시대에 걸맞은 주민중심의 지방자치를 구현하고 지방자치단체의 자율성 강화와 이에 따른 투명성 및 책임성을 확보하려는 목적하에 지방의회의 입법능력과 자율권을 제고하고, 지방자치행정에의 주민의 직접 참여를 제고하는 등의 방향으로 개정이 이루어졌다. 한편 우리나라 지방자치 현실을 보면, 지난 30년의 역사를 쌓아오면서 초창기에 비하여 지방자치제도 자체 뿐 아니라 그 운영면에서도 상당히 의미있는 성과가 있어왔고 그 결과 지방자치단체 내부의 자체적인 통제장치도 상당히 개선되었으며, 무엇보다도 지방자치단체의 중요한 구성원이자 주권자인 주민들의 자치의식의 제고는 물론이고 국가(중앙 부처) 및 지방자치단체 소속 공무원들의 지방자치행정에 대한 인식도 상당히 개선되었다고 볼 수 있다. 따라서 지방자치행정의 적법성 확보를 위한 지방자치단체에 대한 국가의 지도와 감독·통제수단도 이와 같은 변화된 상황에 대응하여 적절하게 변모되어야 할 것임은 물론이다. 그런대 지난 30여년의 우리 지방자치제도 운영실태를 보면, 지방자치단체에 대한 국가의 지도와 감독·통제수단은 보다 세분화, 개별화되어 더욱 강화되는 방향으로 규율되어 왔으며, 이번 개정 지방자치법의 경우도 예외는 아닌 것이다. 즉 국가와 지방자치단체와의 관계를 보면 제9장의 제목을 종래의 국가의 지도·감독으로 되어 있던 것을 국가와 지방자치단체와의 관계라는 보다 순화된 표현으로 변경한 것은 외견상 지방자치단체의 자율성 강화라는 지방자치법 개정 취지에 부응한 것 같이 보이지만, 실제로는 기초지방자치단체에 대한 국가의 직접적인 감독수단이 추가되는 등 지방자치단체에 대한 국가의 감독수단이 종전에 비하여 더욱 촘촘하게 강화되어 지방자치단체의 자율성 제고와는 더욱 거리가 멀어진 느낌이다. 그러므로 본격적인 지방자치 시행 30년이 경과하고 있는 지금 우리 지방자치법상 국가의 지방자치단체에 대한 감독체계도 그 동안 변모된 지방자치 현실을 바탕으로 지방자치제도의 헌법상 보장원리에 입각한 재검토 및 그에 입각한 개선이 필요하다. 이를 위해서는 먼저 그동안 지방자치단체의 자치역량의 신장에 대응한 적절한 국가감독의 후퇴, 즉 감독수단의 완화 내지 전환이 필요하며, 국가감독에 대응한 사전·사후적 적절한 구제수단의 확충, 더 나아가 지방자치단체의 자율성, 자주성의 신장, 즉 자체 감독(통제)능력의 신장을 위한 국가 등의 적극적인 선제적 지원노력 등이 더욱 강화되어야 할 것이다. 또한 구체적인 감독체계 및 감독수단의 선택 및 행사에 있어서도 지방자치단체의 자율성과 자주성 그리고 책임성의 보장이라는 지방자치제도의 헌법상 보장취지에 입각한 국가감독(관여)의 원칙, 예컨대 친지방자치(단체)적 행위원칙, 적법성원칙, 편의성원칙, 비례원칙, 보충성원칙이 적용되어야 할 것이고, 이들 원칙 중에서도 특히 친지방자치(단체)적 행위원칙, 비례원칙 등은 지방자치법에 명문으로 규정하여 보다 명확히 할 필요가 있다고 생각된다. The Korean Constitution has a chapter of Local self-government since 1948. Art. 117 of present Korean Constitution guarantees the Local-selfgovernment as a legal institution not a inherent right. Our Local self-government was executed since 1952, but it was interrupted in 1961. Later was the Local self-government revived in 1991 and it has been executed exactly for 30 years since then, For that time has been Korean Local self-government system considerably improved(developed) in several aspects and had achieved a eye-opening progress in a Local self-rulemaking, Resident’s right of participation in Local self-government etc. For example, the number of bylaws of Local self-governments has been increased from 30,358(Year in 1995) to 93,021(year in 2020). Several new mittels for resident’s participaion in Local self-government has been introduced and supplemented for example, resident’s right of reqest for making of bylaw, resident’s right of voting for policy decision, resident’s right of recalling etc. Especially in 2019.3.29. had Korean Central government submitted a revised bill of Local self-government law to National Assembly and it was passed at National Assembly and was proclaimed in 2021.1.13. The revised Local self-government law has a pretty epocal contents for example, permission of different organization of municipality(local self-governing entity), strengthening of capacity of local council etc. Neverthless, it has solidated Nation-supervision especially over primary municipality. Therefore, this study estimate the enforcement of Local self-government since 1991 and suggests a few solutions to remend Nation-supervision system in Local self-government on the basis of its estimation. In my opinion is inevitable the improvement of Nation-supervision system in its mittel and its contents etc. For example, improvement of Nation-supervision system based on the meaning of guarantee of Local self-government, namely guarantee of self-regulation and self-responsibility of municipality in Constitution, improvement of remedy against Nation-supervision, improvement of capacity of Local self-government, and provision of principles of Nation-supervision in Local self-government law for example, principle of municipality-friendly action etc.

自治憲章 또는 자치기본조례에 관한 小考

최우용(Choi, Woo-Yong) 한국비교공법학회 2017 公法學硏究 Vol.18 No.1

본고는 자치권의 범위를 명확히 하고 실질적인 자치권의 회복을 위한 방안의 하나로서, 자치헌장(home rule charter)과 자치기본조례에 관하여 연구한 것이다. 자치헌장에 관해서는 미국의 예를, 자치기본조례에 관해서는 일본의 니세코 마을의 마을 만들기 기본조례를 대상으로 하였다. 그리고 우리나라에서 최초로 제안된 서울시의 자치기본조례안의 내용을 검토하였다. 미국의 자치헌장은 주(州)의회의 지방자치단체에 대한 지나친 간섭을 배제하고 지방자치단체에게 그 지방의 고유사무를 처리할 수 있는 권한을 보장하고 있다. 이에 따라 지방의회는 주(州)헌법 또는 주(州)법률의 일정한 제약을 받지만, 자치헌장이 보장하는 자치권을 충실히 보장해 주는 도구로서의 역할을 충실히 수행해 오고 있다. 일본의 경우, 자치기본조례를 정하고 있는 지방자치단체는 자치기본조례가 해당 지방자치단체의 최고 법규임을 조례에서 정하고 있다. 그리고 자치기본조례에서 시민의 권리와 시정의 운영원칙을 정하여 마을 만들기의 기본규범으로 활용하고 있다. 한편, 서울특별시 자치기본조례안은 크게 다음과 같은 특징을 가지고 있다. 첫째, 형식적인 면에서는 조례안을 전문과 본문으로 나누고 있으며, 미국의 자치헌장과 같은 상세한 규정을 두기 보다는, 시민과 시의 권리와 책무에 관하여 개략적으로 서술하고 있다. 둘째, 헌법상의 기본권을 보다 세부적으로 표현하여 이를 시민의 권리로서 선언하거나, 기본권으로 명기되어 있지 않은 부분에 대해서도 시민의 권리로서 선언하고 있다. 셋째, 서울시가 가지는 자치권을 제시하면서 중앙정부에 대하여 자치권의 침해를 해서는 안 된다는 강한 요구도 아울러 하고 있다는 점이다. 이는 향후 조례안의 적법성 논쟁의 가장 큰 쟁점이 될 수 있는 부분이라고 할 것이다. 서울시의 자치기본조례안은 서울시의 정책과 시민에 대한 애정이 잘 나타나 있는 것으로 우리 지방자치사의 역사에 한 획을 긋는 중요한 조례이다. 아울러, 지역적인 특수성을 반영한 주민의 권리에 관한 제 규정은 향후 서울의 시정 및 정책의 근간이 되는 중요한 것으로, 헌법상의 기본권에 필적하는 의미가 있을 것으로 생각한다. 또한 서울시의 조례안은 포용적 성장 및 평화통일을 염두에 둔 복지 지향적이며 미래지향적인 헌장으로서 미래적 가치를 잘 나타내고 있다고 생각한다. 다만, 법리적 논쟁이 있을 수 있는 부분에 대해서는 그 동안 실무 및 학계에서 주장해 온 다양한 논의의 성과를 반영하여, 시민과의 숙의(熟議)를 거쳐 합리적으로 수정해 나갈 것을 제안한다. This thesis was intended for a study of the home rule charter and self-government framework ordinance, which was conducted as a means of defining the scope of autonomy and of substantially restoring the right of self-government. To accomplish the object of this study, an American example was examined for a home rule charter, and a Japanese example of Niseko-cho for a self-government framework ordinance. Also the content of the proposed self-government framework ordinance of Seoul Metropolitan City, the first of its kind ever proposed in Korea, was examined for the purpose. In the United States, the home rule charter eliminates any excessive state assembly’s interference in the affairs of a local entity and guarantees competence to the local entity, enabling it to administer the affairs of its own. Consequently the state assembly has been able to faithfully perform the role as an instrument of guaranteeing autonomy as stipulated in the home rule charter, though restricted to some extent by the state constitution and statutes. In Japan, a local entity’s self-government framework ordinance stipulated its supremacy over other ordinances and regulations. They made use of it as a normative standard by stipulating the civil rights and the principles of municipal administration. Meanwhile, characteristics of the proposed self-government framework ordinance of Seoul Metropolitan City may be largely categorized as follows: First, the formal structure of the proposed self-government ordinance is divided into preamble and the main and operative part, and it outlines the rights and obligations of both citizens and the city government, rather than stipulating the detailed rules as in the American home rule charter. Second, it states the fundamental rights under the constitution, going into details about them, and declares them to be civil rights. Even those rights not described as the fundamental right are declared to be a civil right. Third, it reiterates the autonomous rights of Seoul Metropolitan City, and demands that the central government should not interfere with such rights, giving rise to controversy over the legality of the proposed self-government framework ordinance in the future. The proposed self-government framework ordinance reflected the policy of Seoul Metropolitan City and much of its affections for the citizens, and this important ordinance marked a new era in the history of local autonomy in Korea. In addition, various provisions of the residents’ rights reflecting the regional special characteristics will serve as the basis of Seoul Metropolitan City’s municipal administration and its policy making in the future, bearing significance equal to that of the fundamental rights under the constitutional law. Also, the proposed ordinance is thought to be a welfare- and future-oriented charter giving a thought to inclusive growth and peaceful unification, and being a charter of such nature, it clearly manifests its future value. However, it is recommended that those parts likely to cause legalistic controversy should be reasonably revised based on the outcome of varied discussions supported by those in business and the academic world after careful discussion with the citizens.

지방자치에 관한 헌법 수용가능 범위

김원중 한국지방자치법학회 2010 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.10 No.2

Local self-government is assured by 117 section and 118 section of the constitution, so local autonomy law specifies local self-government. There are arguments on whether the local self-government is possible even when the constitution does not regulate about that. The key point of that argument is about the matter that whether the local self-government derives from its unique authority or hands down from the nation. Majority of people think the local self-government gets transmitted from the nation, so it is given its authority from the nation. The local self-government is one of the institutions which are accepted as a basic principle of constitutional democracy. It, as a roots democracy, is the most fundamental element consisting of the nation and a self-governing body exists for the well-being of its local people. The constitution has only two articles about the regulations of a self-governing body that serves its residents’ welfare, but it does not prescribe specifically residents, regions, and legal personality. Futhermore it does not state residents, regions, and self-governing bodies, and it simply stipulates generally and abstractly. so it is likely to impede the original meaning of the local self-government. Thus, in order to increase the welfare of residents that is the purpose of the local self-government, this study examined the category that is possible according to the constitution. It means that it should have regulations suitable for the purpose of the local self-government by detailing residents’ right to their decision-making to serve the well-being of the residents. 헌법 제117조와 제118조의 규정에 의하여 지방자치는 보장되고 있으며, 이에 따라 지방자치법에서 지방자치에 대한 세부적인 사항을 정하고 있다. 지방자치는 헌법에서 규정이 되어 있지 않는 경우에도 가능한가에 대하여는 논란이 있다. 이러한 논란의 중심은 지방자치가 고유한 권한에서 온 것인가 아니면 국가로부터 전래되어 온 것이냐에 대한 문제로 귀결된다. 현재 우리의 다수설적인 견해는 전래권설을 따라 국가로부터 위임받은 위임권설로 보고 있다. 지방자치에 대하여는 현재 입헌민주주의 국가의 기본원리로서 인정되는 제도 중 하나이다. 풀뿌리 민주주의인 지방자치는 국가라는 존재를 구성하는 가장 기본적인 요소이며, 지방자치단체는 주민의 복리를 위하여 성립되어 있다. 주민의 복리를 위한 지방자치에 대한 규정이 우리 헌법에서는 단 2개 조항만을 가지고 있어 주민, 지역, 법인격에 구체적인 내용을 정하고 있지 않다. 지방자치의 가장 기본적인 요소인 주민, 지역, 지방자치에 대한 내용을 규정하고 있지 않고 단순히 일반적이고 추상적인 내용을 담고 있어 지방자치를 입법사항으로 정하도록 하고 있어, 지방자치의 본연의 의미를 저해할 가능성이 있다. 따라서 본 연구에서는 지방자치가 실시되는 목적인 주민의 복리 등을 증진하기 위하여는 최소한 지방자치의 요소 그 중 헌법에서 규정이 가능한 범위가 어디까지 인가에 대하여 검토하였다. 즉 주민의 복리를 위하여 주민의 의사결정권에 대한 구체적인 내용을 규정하도록 하여 지방자치의 목적에 부합하는 내용을 규정할 수 있도록 하여야 한다.

공동자원의 공동관리에 입각한 주민자치 사례 분석 연구 - 제주의 농촌 마을 사례를 중심으로 -

김자경,박서현 한국농촌사회학회 2023 農村社會 Vol.33 No.1

In an era of multiple crises, the state and the market have failed to solve life problems. One of the alternatives is local self-governing as community-powered problem-solving. In Korea's history and institutionalization of self-governing, there has always been an antagonistic relationship between government-led self-governing and local self-governing. Therefore, local villages have been the terminal institutions of government-led self-governing as well as the frontline of local self-governing. In particular, today's local self-governing centered on residents' governing committees has the challenge of overcoming the limitations of bureaucratization and representative democracy. This paper examines the common structures of local self-governing in Jeju villages where those two forces intersect. By analyzing the cases of three villages, it was possible to identify a prototype of local self-governing that is being demanded today. We found that Jeju's villages centered on village assemblies to create self-governing rules, discuss and decide on various matters, promote common events, and mediate conflicts. In particular, the community experience of managing commons was significant. In the Jeju villages, we found that the foundation of local self-governing is the village's commons. This aspect of Jeju's villages can contribute to the theory of local self-governing today. How to organize commons and organize residents to activate local self-governing in other regions and cities other than Jeju requires further research. 복합위기에 직면해 있는 시대에 국가와 시장은 삶의 문제들을 해결하지 못했다. 그 대안으로 부상한 것이 공동체적 문제해결 방식이며, 지역과 마을 수준의 주민자치가 대안으로 대두되고 있다. 한국에서 자치의 역사와 제도를 살펴보면 언제나 단체자치와 주민자치 사이에 긴장 관계가 존재했다. 마을은 단체자치의 말단 기관이었으며, 주민자치의 최전선이기도 하다. 따라서 오늘날 주민자치위원회 중심의 주민자치는 관치화, 대의민주주의의 한계를 극복해야 하는 과제가 있다. 본 논문은 이러한 두 개의 힘이 교차하는 제주의 마을에서 공통으로 보이는 주민자치 구조를 살펴봤다. 3곳의 마을 사례를 분석한 결과, 오늘날 요구되고 있는 주민자치의 원형을 확인할 수 있었다. 제주의 마을은 마을총회를 중심으로 자치규약을만들고, 다양한 일을 의논하고 결정하며, 공동의 행사를 추진하고, 갈등을 조정하고 있다. 특히 공동자원을 관리하고 운영해 온 공동체적 삶의 경험이 매우 중요하다. 제주의 마을에서 주민자치의 토대는 마을의 공동자원임을 확인할 수 있었다. 제주 마을이 만들어 간 주민자치의 모습은 오늘날 주민자치론의 보완에 이바지할수 있다. 제주 이외의 다른 지역과 도시에서의 주민자치를 활성화하기 위해 공동자원을 어떻게 구성하고 주민들을 조직할 것인가에 대해서는 각 지역과 도시의 특성에 따른 별도의 연구가 필요하다.

지방행정구조개편과 지방자치제도

鄭然宙(Jung Yon-Ju) 미국헌법학회 2008 미국헌법연구 Vol.19 No.2

Jeju Province abolished 4 elementary local self-governments - Jeju City, Seoguipo City, North Jeju County and South Jeju County - , and became single Large-Unit Local Self-Government, that is Jeju Special Self-Governing Province. This abolition of 4 elementary local self-governments and the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province has been realized by the Special Act about Jeju Province Administration System and the Special Act for the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and Construction of International Free City. These Special Acts, however, have many constitutional problems as argued in the debates raised in the process of making the Acts. So some residents and public officials in 4 elementary local self-governments filed the constitutional complaint against the Acts to the Constitutional Court. But the Court rejected it. This abolition by the Acts has many problems in the light of the nature and functions of local self-government system and diverse constitutional principles, for example, the principle of affairs distribution between local self-governments, the principle o systemlegitimacy, the principle of supplement, the principle o interest balance, etc. Furthermore, the illegality and unconstitutionality of the voting process of residents followed by the making the Acts cannot be denied. In short, the Acts and the abolition of 4 elementary local self-governments based on them are unconstitutional. Therefore, the decision of the Court which declared the Acts constitutional and rejected the constitutional complaint cannot also be justified.

제주자치경찰의 운영상 문제점과 개선방안

김원중 ( Kim Won-jung ) 제주대학교 법과정책연구원 2018 법과 정책 Vol.24 No.2

Jeju Special Self-Governing Province features a well-know travel city with its gorgeous natural environment so in accordance with the image, it needs to implement self-government reflecting those characteristics. To come true such a self-government mirroring its local environmental features, Special Law was introduced in Jeju. Since then, Jeju has been enforcing its self-government. According to Jeju Special Self-Governing Province Law, the purpose is that by satisfying local and historical elements of previous Jeju, it makes sure practical authority of dividing local authorities by installing Jeju Special Self-Governing Province where its high-level autonomous authority is guaranteed based on its self-regulation and responsibility as well as creativity and variety. In accordance with the purpose of Jeju Special Self-Governing Province Law, Jeju carries out its autonomy and also does self-governing police, as one of local self-governments. However, it is questionable that the self-governing police matches up with the purpose of guaranteeing high-level autonomous authority. Furthermore, Jeju self-governing police has some limits of mismatching with the original purpose of self-governing police system. For example, Jeju self-governing police is purposed to be responsible for its public security, but current Jeju Special Self-Governing Province Law stipulates that Jeju self-governing police should associate with National Police Institution when it does its business. Given into the duty of self-governing police, in addition, Jeju self-governing police is only in charge of some limited business administrative policemen are supposed to do. Therefore, to be correspondent to the purpose Jeju Special Self-Governing Province Law set in the future, Jeju self-governing police should take accountability for its public security and order by itself.

지방분권형 자치경찰제에 관한 연구* : 문재인정부의 지방분권추진기구와 현 정부에서 도입예정인 자치경찰제를 중심으로

김형섭(Kim, Hyung Sup) 한국부패학회 2019 한국부패학회보 Vol.24 No.2

지방자치제도는 각 지역의 지방자치단체가 지역 내의 공공과제를 자치기구에 의해 스스 로의 책임 하에 처리함으로써 국가적 과제를 덜어 지역주민들의 자치역량을 고취시켜 정치의 민주화와 권력의 분립을 실현하는 자유민주적 통치기구의 중요한 조직원리이다. 또한 대통령 발의 대한민국헌법 개정(안)에서 가장 핵심적 내용은 주민자치권에 근거한 지방분권 관련 헌법개정이 가장 중심적 내용이다. 그동안 지방자치의 발전과정에서 주민의 경제생활과 문화복지 등의 정책에 있어서 국가와의 밀접도보다는 지방자치단체와의 밀접도가 훨씬 높은 것을 인지하게 됨으로써 지방자치에 대한 주민의 욕구는 더욱 증가하고 있는 것이 현실이다. 이에 지방자치의 실현을 위하여 지방분권이 절실히 요구되고 있는 시점이다. 지방분권 (decentralization)은 계층적인 국가조직의 외부에서 고유한 법인격을 가진 행정주체에게 행정사무를 배분하는 것으로 정의된다. 즉, 지방분권은 중앙에 집중된 국가의 권한을 지방에 분산시키고자 하는 원리인 동시에 국가와 지방자치단체의 역할을 합리적이고도 적절하게 분담시켜 지방자치단체에게 역할의 중점을 부여하는 원리, 또는 중앙정부에 집중되어 있는 권한과 재원을 지방자치단체에 이양하고 국가의 관여를 최소화 시켜서 지방자치단체의 자율성과 독립성을 보장해 주는 정치형태로 정의되고 있다. 현재 제주특별자치도에서 자치경찰제도가 시행중이다. 노무현 참여정부에서는 제주도를 자치분권의 이념을 기반으로 해서 국제적으로 경쟁력을 갖추고, 명실상부한 국제자유도시로 조성․추진하기로 했다. 시범적 자치제도로 조직과 인사 및 재정 등에 관련한 자치권 강화, 자치경찰과 교육자치의 도입, 7개의 특별중앙행정기관에 대한 이관을 추진하고, 각종의 행정규제를 대폭적으로 완화하여 경영․투자여건의 조성을 통하여 교육과 관광 및 의료 분야의 첨단산업을 집중적으로 육성할 계획을 수립했었다. 하지만 제주특별자치도의 자치경찰은 반쪽자리 경찰이라는 오명 하에 경찰로서의 역할이 제한적이다.자치경찰제도입은 주민의 안전과 기본권보장이 직결되는 중요한 문제이며 그간 운영되어온 국가경찰제를 벗어던지고 새로운 제도를 입는 것이다. 현재 우리나라에서 처음으로 도입 되어서 시범적으로 운영되고 있는 제주자치경찰는 실질적으로 모두의 무관심속에서 운영되고 있으며 개선해야 할 부분이 많다. 따라서 우리 실정에 맞는 지방분권형 자치경찰제 도입 안을 연구․검토해 보고, 큰 틀에서 현재 문재인정부의 광역자치경찰 정부(안)을 바탕으로, 광역자치경찰이 현재 국가․지역적인 재정상황과 치안수요 등을 고려해서 지방자치단체의 입장에 가장 부합하는 자치경찰제인지 확인해 보고자 한다. 이를 통해 우리 실정에 가장 적합한 도입(안)을 도출해 낼 수 있으리라 생각 된다. The local autonomy system is a system in which local governments in each region handle public tasks in the region under its own responsibility by self-governing bodies, thereby empowering local residents to self- It is an important organizational principle of the governing body. In addition, the most important content in the amendment of the Constitution of the Republic of Korea by the President is the revision of the constitutional amendment related to decentralization based on the citizens autonomy. In the process of development of local autonomy, the residents desire for local autonomy is increasing more and more because they are aware that the politics of residents economic life and cultural welfare are much closer to the local government than the close relationship with the state It is a reality. Currently, an Self-governing police system is in operation in Jeju. The Roh Moo-hyun administration decided to build Jeju Island as an international free city with international competitiveness based on the principle of autonomous decentralization. As a pilot self-governing system, it will strengthen the autonomy of the organization, human resources and finance, introduce Self-Governing Police and education self-governing, transfer to seven special central administrative agencies and considerably reduce administrative regulations to create management and investment conditions. To establish a high-tech industry in education, tourism and medical care. However, Self-Governing Police in Jeju Special Self - governing Province have limited role as police under the stigma of half - way police. The introduction of the Self-Governing Police system is an important issue that directly affects the safety of residents and guarantees of basic rights. Currently, the Jeju Self-Governing Police, which has been introduced for the first time in Korea, is operating in the indifference of all, and there are many parts to be improved. Therefore, it is necessary to study and examine the introduction of the Self-Governing Police system which is suitable for our situation. Based on the present government of the Self-Governing Police government of Moon Jae-in, Considering this, I want to check whether it is an Self-Governing Police system that best matches the position of local autonomous entities.Through this, I think we can derive the most suitable introduction to our situation.

아일랜드ㆍ인도의 민족운동과 한국의 자치운동 비교

朴枝香(Park Ji-hang) 역사학회 2004 역사학보 Vol.0 No.182

The ultimate aim of national liberation movements in colonial societies is political independence. However, before reaching this aim, many movements considered self-government with the framework of the empire to be a desirable stage before attaining complete independence. The Irish and Indian nationalist movements of the late 19th and the early 20th centuries aimed at self-government first and only turned to full independence at the last moment. In Korea, however, the movement for self-government in the 1920 and 1930s was confronted with severe criticism by the left wing of the bourgeois nationalists and socialists. Historians have adopted similarly critical attitudes. What brought about such differences in the character of the nationalist movements in these three nations? This paper takes a look at the development of the national movements in Ireland and India from moderate nationalist aims to radical demands for total independence, and compares these two experiences with those of the Korean independence movement during Japanese rule. I propose three tentative answers to why the Korean independence movement took a different path. First, the confrontation between idealism and realism was more acute than in other societies-this difference stemmed from Confucian culture, which lent a legitimate cause far greater importance than immediate benefits. Second, the bourgeois nationalist movement emerged along with socialist and communist movements in Korea, unlike Ireland and India. Ireland became a free state in 1922, long before communism became prominent globally as a political ideology. In India, socialism and communism could not compete with the overwhelming power of Gandhi and the Indian National Congress. In Korea, however, where bourgeois nationalism and communism emerged simultaneously and checked each other, the demand for self-government was criticized as "reformist and compromising." Moreover, Ireland and India witnessed the rise of great leaders such as Parnell and Gandhi in the quest for self-government; Korea had no such leaders and the Korean people barely understood what self-government meant. Lastly, the three nations demonstrated different attitudes towards the colonial powers to which they were subject. Nationalist leaders in Ireland and India held admiration for English constitutionalism and its political tradition, lending a hand to demands for self-government. In Korea, by contrast, nobody trusted Japan or admired the Japanese political tradition, which was understandable considering the oppressive rule by the Japanese colonial government. The demand for self-government dearly differed from the wish for assimilation with Japan, and yet it was criticized almost to the same degree as objectives held by pro-Japanese assimilationists. This is probably a reflection of the general attitude in Korean historical studies, which approved of a "revolutionary, uncompromising" policy and military and socialist resistance while dismissing other forms of nationalism. However, self-government was seriously considered by some leaders within the Provisional Government, prompting a revaluation of the nationalist movement during this era. The criticism that the demand for self-government was based on blind acceptance of modernization propagated by the imperialists also needs to be reconsidered. It would be easy for us to blame the contemporary attraction to the discourse on modem civilization and enlightenment; it would be another story of the colonial subjects who believed in modernization as the only way by which they could free themselves. The movement for self-government ought to be interpreted as an aspect of colonial modernity, and the effort to pursue it as such would lead to a new understanding.